建設(shè)清潔低碳、安全高效的新型能源體系，是我國在新時(shí)期應(yīng)對全球氣候變化、保障國家能源安全、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。黨的二十大和二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)要“加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系”，黨的二十屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)“加快建設(shè)新型能源體系”，能源體系轉(zhuǎn)型升級進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。能源轉(zhuǎn)型需要化解新型能源體系多維目標(biāo)間的潛在張力，應(yīng)對外部環(huán)境不確定性的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)“清潔低碳”與“安全高效”動態(tài)協(xié)同，這需要一套與之相適應(yīng)、能夠發(fā)揮精準(zhǔn)引導(dǎo)和強(qiáng)力支撐作用的財(cái)稅政策體系。財(cái)稅政策通過價(jià)格信號、利益調(diào)節(jié)和資金導(dǎo)向，影響能源領(lǐng)域的資源配置效率、技術(shù)路徑選擇和社會成本分?jǐn)?，是推動能源體系平穩(wěn)有序、公正轉(zhuǎn)型的核心治理工具。本文從推動能源轉(zhuǎn)型財(cái)稅政策學(xué)理邏輯與改革原則出發(fā)，梳理政策沿革與成效，分析當(dāng)前政策面向構(gòu)建新型能源體系的3點(diǎn)不足，從而提出財(cái)稅政策體系的改革建議。
面向新型能源體系構(gòu)建的財(cái)稅改革新使命
禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
隨著“雙碳”目標(biāo)的提出和高質(zhì)量發(fā)展的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)以保障能源供給、增加財(cái)政收入為主要目標(biāo)的能源財(cái)稅政策體系，難以滿足新型能源體系建設(shè)的需求。從學(xué)理邏輯出發(fā)，財(cái)稅政策應(yīng)承擔(dān)起引導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、激勵技術(shù)創(chuàng)新、維護(hù)能源安全、促進(jìn)社會公平等多重使命，回應(yīng)國內(nèi)外形勢對能源轉(zhuǎn)型的要求。 本`文-內(nèi).容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
能源轉(zhuǎn)型財(cái)稅干預(yù)必要性的學(xué)理邏輯 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com
構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系，要求通過能源轉(zhuǎn)型解決一系列長期存在的市場失靈問題，同時(shí)保障公眾利益，而財(cái)稅政策正是應(yīng)對市場失靈、調(diào)節(jié)利益分?jǐn)偟挠行Чぞ摺?
本@文$內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，財(cái)稅政策干預(yù)的必要性深植于對能源領(lǐng)域多重市場失靈的系統(tǒng)性修復(fù)。① 針對傳統(tǒng)能源利用引發(fā)的環(huán)境污染與氣候變化等負(fù)外部性問題，政府可基于“庇古稅”邏輯征收環(huán)境稅、碳稅或基于其他市場型工具完善資源定價(jià)機(jī)制，將能源使用的社會成本內(nèi)化為生產(chǎn)者與使用者的私人成本，校正價(jià)格信號。② 新能源、儲能、負(fù)排放技術(shù)等綠色技術(shù)創(chuàng)新具有顯著的正外部性，創(chuàng)新主體面臨研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)高與知識外溢難補(bǔ)償?shù)拿埽瑢?dǎo)致供給低于社會最優(yōu)水平，政府可通過財(cái)政獎補(bǔ)、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除等手段激勵綠色技術(shù)突破。③ 能源安全具備非競爭性與非排他性的公共物品屬性，相關(guān)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與戰(zhàn)略儲備難以僅靠市場驅(qū)動，需要財(cái)政資金的直接投入與政府基金引導(dǎo)，以夯實(shí)系統(tǒng)韌性。④ 能源轉(zhuǎn)型涉及深刻的利益再分配，可能引發(fā)低收入群體“能源貧困”及傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)受到轉(zhuǎn)型沖擊，因此需要財(cái)稅政策發(fā)揮社會保障與轉(zhuǎn)移支付功能，建立公平轉(zhuǎn)型補(bǔ)償機(jī)制，確保能源轉(zhuǎn)型在社會公正的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。
夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
面向新型能源體系的財(cái)稅改革原則 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
以財(cái)稅政策體系支撐新型能源體系構(gòu)建，不僅需要遵循財(cái)稅政策推動能源轉(zhuǎn)型的學(xué)理邏輯，還需要從系統(tǒng)視角出發(fā)，結(jié)合國內(nèi)外形勢與財(cái)稅政策特點(diǎn)，明確改革工作原則。
本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om
適應(yīng)國際形勢，加強(qiáng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)。能源轉(zhuǎn)型是全球性議題，各國的議程設(shè)置與政策實(shí)踐對中國的能源轉(zhuǎn)型，既是外在約束，又提供了寶貴借鑒。從外在約束上看，全球氣候治理格局經(jīng)歷變革，共建“一帶一路”倡議使國際能源合作日益緊密，而以歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制為代表的貿(mào)易壁壘又使能源轉(zhuǎn)型與經(jīng)貿(mào)活動深度綁定；國際地緣沖突使得能源價(jià)格波動加劇，能源供給穩(wěn)定性不足（圖1），能源安全的重要性日益凸顯。從各國經(jīng)驗(yàn)來看，圍繞能源轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)、社會、產(chǎn)業(yè)問題復(fù)雜交織，影響了轉(zhuǎn)型的議程設(shè)置，使得轉(zhuǎn)型在部分國家呈現(xiàn)出波動甚至倒退。這些國際現(xiàn)實(shí)表明以財(cái)稅改革推動能源轉(zhuǎn)型必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，協(xié)同不同財(cái)稅政策工具，避免政策碎片化和目標(biāo)沖突。 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
本`文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om
本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com
立足國內(nèi)稟賦，堅(jiān)持漸進(jìn)改革。我國能源礦產(chǎn)資源特征是富煤、少油、有氣，總量可觀但人均不足，區(qū)域分布極不平衡，能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主（圖2），對油氣資源的進(jìn)口依存度持續(xù)處于高位。這些特征決定了依靠財(cái)稅政策推動能源轉(zhuǎn)型必須立足國情特色，以漸進(jìn)式改革處理好發(fā)展與減排、整體與局部、短期與長期的關(guān)系，避免運(yùn)動式、一刀切的轉(zhuǎn)型。財(cái)稅政策一方面需要通過引導(dǎo)激勵使新能源技術(shù)具備比較優(yōu)勢，鞏固產(chǎn)業(yè)鏈競爭力，另一方面需要考慮煤炭在未來一段時(shí)間仍將發(fā)揮的兜底保障作用，支持煤炭清潔高效利用，以及碳捕集、利用與封存（CCUS）等配套技術(shù)。
禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
本`文@內(nèi)-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m
理順央地關(guān)系，明確權(quán)責(zé)劃分。能源轉(zhuǎn)型涉及中央和地方政府的共同責(zé)任，這離不開央地間財(cái)稅事權(quán)和支出責(zé)任劃分的財(cái)稅體制。如果能源領(lǐng)域的央地關(guān)系與權(quán)責(zé)劃分不清晰，則可能造成從稅收收入出發(fā)對高耗能產(chǎn)業(yè)的地方保護(hù)，或?qū)π履茉串a(chǎn)業(yè)的過度投資?？傮w上，中央應(yīng)承擔(dān)涉及能源安全、碳定價(jià)、顛覆性技術(shù)研發(fā)、跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施等具有全局外部性與公共物品屬性的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任。地方則應(yīng)更多地承擔(dān)區(qū)域內(nèi)污染定價(jià)、可再生能源管理、電網(wǎng)改造、能源效率提升，以及轉(zhuǎn)型相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、社會分配等區(qū)域性財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任。同時(shí)，考慮到傳統(tǒng)能源分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在區(qū)域間的不平衡，還要完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付體系，保障地方轉(zhuǎn)型動力，避免轉(zhuǎn)型成本過于集中地落在少數(shù)區(qū)域。只有統(tǒng)籌兼顧中央領(lǐng)導(dǎo)與地方活力，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，才能更好發(fā)揮中央與地方的積極性。 本`文-內(nèi).容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
能源相關(guān)財(cái)稅政策的發(fā)展與現(xiàn)狀
任何政策體系的發(fā)展變遷都存在其內(nèi)在邏輯與路徑，這也是影響改革效率與最終效果的重要因素。因此，完善支撐能源轉(zhuǎn)型的財(cái)稅政策體系，需要回溯歷史沿革、分析現(xiàn)狀，遵循發(fā)展規(guī)律。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
政策沿革
夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
在改革開放前，我國財(cái)稅政策難以充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)作用，能源領(lǐng)域的財(cái)政和稅收活動在統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制下由國家主導(dǎo)、統(tǒng)一分配。改革開放以來，隨著能源領(lǐng)域的發(fā)展需求及財(cái)稅政策的變遷，我國利用財(cái)稅政策引導(dǎo)調(diào)整能源體系不斷演變。筆者按照時(shí)間順序和功能特征，將財(cái)稅政策沿革劃分為3個(gè)階段。 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
1978—2000年：市場化轉(zhuǎn)型與效率提升 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
改革開放開啟了中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、雙軌制過渡向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。這一階段的財(cái)稅體制也由統(tǒng)收統(tǒng)支向財(cái)政包干制及1994年分稅制改革演進(jìn)。這激發(fā)了以集體、民營經(jīng)濟(jì)為代表的社會活力，國民經(jīng)濟(jì)增速提升，能源消費(fèi)迅速增長，能源短缺問題逐步顯現(xiàn)并成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。同時(shí)，國際上2次石油危機(jī)也促使各國開始關(guān)注能源節(jié)約與可持續(xù)發(fā)展問題。因此，兼顧開發(fā)與節(jié)約、提高能源效率是這一階段能源領(lǐng)域發(fā)展的重心。 本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om
在這一階段，國家嘗試用經(jīng)濟(jì)手段替代部分行政命令來管理能源行業(yè)，能源相關(guān)財(cái)稅政策體系開啟了激發(fā)市場活力、引導(dǎo)節(jié)約增效的改革。① 價(jià)格信號在資源配置中發(fā)揮作用。由能源價(jià)格雙軌制改革試點(diǎn)開始，逐步對煤炭、石油、天然氣等主要資源開啟市場化改革。② 投融資方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。國家對能源行業(yè)的投入逐漸由政府財(cái)政直接撥款轉(zhuǎn)向銀行信貸、債券或股權(quán)融資等多種方式。③ 稅收杠桿得到運(yùn)用。為了規(guī)范能源開采行為、提升能源使用效率、增加相關(guān)財(cái)政收入，國家自1984年開始對原油、天然氣、煤炭等能源礦產(chǎn)資源征收資源稅，自1985年開始對原油、煤炭等能源資源實(shí)施較高的進(jìn)口關(guān)稅，自1994年開始對汽油、柴油等部分能源產(chǎn)品征收增值稅和消費(fèi)稅并取代此前的產(chǎn)品稅。④ 節(jié)能引導(dǎo)初具雛形。為鼓勵引導(dǎo)節(jié)能行動，自1998年《中華人民共和國節(jié)約能源法》實(shí)施后，中央及地方開始安排節(jié)能資金，對節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼或貸款貼息。 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
2001—2012年：節(jié)能減排與新能源建設(shè) 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
以加入世界貿(mào)易組織（WTO）為標(biāo)志，中國開始深度融入全球經(jīng)貿(mào)體系，經(jīng)濟(jì)增長速度進(jìn)一步提升，重工業(yè)化加速。以高能耗、高污染為特征的鋼鐵、石化、建材、有色金屬等行業(yè)規(guī)模和占比不斷提升，帶來了巨大的能源消耗和嚴(yán)重的環(huán)境問題。能源安全、環(huán)境污染等問題得到了國家更多的關(guān)注，節(jié)能減排、發(fā)展新能源被提上政策議程。2006年，節(jié)能減排成為五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)并進(jìn)入各地績效考核，《中華人民共和國可再生能源法》正式實(shí)施。 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
這一階段的財(cái)稅政策體系也做出了一系列相應(yīng)調(diào)整，以提升財(cái)稅政策的結(jié)構(gòu)性引導(dǎo)作用，支撐新能源發(fā)展與節(jié)能減排。① 為扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)，基于國家財(cái)政專項(xiàng)資金和電價(jià)附加收入，對可再生能源實(shí)行上網(wǎng)電價(jià)等補(bǔ)貼、企業(yè)所得稅減免，設(shè)立可再生能源發(fā)展基金。② 為落實(shí)節(jié)能減排、確保相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中央財(cái)政設(shè)立節(jié)能減排專項(xiàng)資金，支持重大節(jié)能工程融資，補(bǔ)貼節(jié)能產(chǎn)品、節(jié)能技術(shù)改造與淘汰落后產(chǎn)能，對節(jié)能項(xiàng)目、節(jié)能服務(wù)實(shí)施稅收減免，逐步降低直至取消高能耗高污染產(chǎn)品出口退稅。此外，2010年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)《新疆原油 天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》，在石油、天然氣領(lǐng)域開始資源稅改革試點(diǎn)，將計(jì)稅方式“從量計(jì)征”改為“從價(jià)計(jì)征”，更好地體現(xiàn)資源稀缺性和環(huán)境成本。以補(bǔ)貼為主的財(cái)政政策支持了節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但也造成了新能源產(chǎn)業(yè)的過快發(fā)展與地方保護(hù)。
本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
2013年至今：低碳發(fā)展與能源安全 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
進(jìn)入新時(shí)代，生態(tài)文明建設(shè)被提升至前所未有的戰(zhàn)略高度，“雙碳”目標(biāo)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要指引。同時(shí)，面對國際地緣政治沖突與動蕩，在總體國家安全觀指導(dǎo)下，能源安全問題成為重要戰(zhàn)略議題。構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系是當(dāng)下能源轉(zhuǎn)型與相關(guān)政策的核心關(guān)切。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
這一階段的財(cái)稅政策體系得到了更為系統(tǒng)的強(qiáng)化。在稅收政策上，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》于2018年正式實(shí)施，將排污費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，對包括使用化石能源產(chǎn)生的污染物在內(nèi)的各類環(huán)境負(fù)外部性施以更強(qiáng)力的法律約束；資源稅從價(jià)計(jì)征的范圍更加全面，從試點(diǎn)的油氣資源推廣至煤炭等其他主要能源品種。與稅收政策改革相協(xié)同，市場化機(jī)制被更為有效地引入。一方面，2013年在兩?。◤V東、湖北）五市（深圳、上海、北京、天津、重慶）開啟的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，以及2021年正式上線的全國碳排放權(quán)交易市場，形成了對碳減排的市場化定價(jià)激勵。另一方面，前一階段針對風(fēng)電、光伏、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼有序退坡，以控制無序擴(kuò)張與避免重復(fù)建設(shè)，利用市場化機(jī)制提升產(chǎn)業(yè)競爭力；針對能源市場，全面取消煤炭價(jià)格補(bǔ)貼、推進(jìn)煤炭價(jià)格市場化，實(shí)施天然氣和原油進(jìn)口零關(guān)稅以滿足國內(nèi)能源安全需求。財(cái)政資金也更多投向基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性技術(shù)等領(lǐng)域。 內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com
發(fā)展成效
相比于發(fā)達(dá)國家，中國在支持新型能源體系建設(shè)的財(cái)稅政策體系上起步較晚，但通過不斷發(fā)展和沿革，取得了一定成效。
本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
基于財(cái)稅手段的產(chǎn)業(yè)政策有力推動了能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型。通過直接投資、基金投資、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、政府采購等方式，我國在不同階段推動了能源效率提升，支持了可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、新能源產(chǎn)品研發(fā)與推廣、相關(guān)技術(shù)與商業(yè)模式創(chuàng)新，使清潔低碳的能源與相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速成長。
市場機(jī)制成為能源體系有效運(yùn)行的關(guān)鍵。這包括了針對能源使用負(fù)外部性與公共物品屬性的碳排放權(quán)交易市場、環(huán)境保護(hù)稅、資源稅等，也包括了對過去不同階段推動能源效率提升、能源技術(shù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的各類投資、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠的有序退坡與取消，能源節(jié)約利用相關(guān)財(cái)政支出逐步減少（圖3）。 內(nèi).容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
夲呅內(nèi)傛萊源亍：ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
在保障能源安全的目標(biāo)下，各類財(cái)稅政策得以靈活運(yùn)用。國內(nèi)能源資源稟賦與國際局勢動蕩使得中國能源安全形勢的結(jié)構(gòu)性與動態(tài)性特征并存。進(jìn)口關(guān)稅稅率的設(shè)置與調(diào)整體現(xiàn)了不同能源及低碳轉(zhuǎn)型所需的鋰、硅等資源品類的稀缺性與產(chǎn)業(yè)需求。為提升能源自主保障能力，促進(jìn)能源勘探開采的技術(shù)升級和設(shè)備進(jìn)口也享受了稅收優(yōu)惠。在這些漸進(jìn)的財(cái)稅政策改革引導(dǎo)下，中國新能源裝機(jī)容量取得領(lǐng)先優(yōu)勢（圖4），相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速增長，高能耗、高污染行業(yè)得到轉(zhuǎn)型升級。 本@文$內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
內(nèi).容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com
本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
能源相關(guān)財(cái)稅政策的現(xiàn)存不足與挑戰(zhàn) 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com
能源領(lǐng)域財(cái)稅政策體系的不斷變革，為促進(jìn)我國能源轉(zhuǎn)型提供了有力支持與引導(dǎo)。然而，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系是一個(gè)系統(tǒng)性、綜合性的工程，對應(yīng)這一目標(biāo)，現(xiàn)有財(cái)稅政策仍存在一些不足，亟待進(jìn)一步改革。 內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
轉(zhuǎn)型激勵不足 本@文$內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
實(shí)現(xiàn)新型能源體系清潔低碳、安全高效的目標(biāo)要求，推動能源及相關(guān)領(lǐng)域快速、深刻的變革，需要在財(cái)稅政策上給予充分的激勵引導(dǎo)。當(dāng)前財(cái)稅政策激勵仍存在3方面問題。
內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
在現(xiàn)有央地財(cái)政收入劃分下，地方對高碳行業(yè)的依賴度仍然很高。通過增值稅、企業(yè)所得稅等分成，化石能源生產(chǎn)與加工行業(yè)對地方財(cái)政的平均貢獻(xiàn)率為11%、在多個(gè)省份超過1/3（圖5）。與之相比，目前收入主要?dú)w屬地方的環(huán)境保護(hù)稅與資源稅占地方財(cái)政收入比重不足3%。這使得地方政府有動機(jī)保護(hù)高碳行業(yè)。
本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com
對氣候環(huán)境負(fù)外部性的內(nèi)部化不足。對于碳排放，當(dāng)前碳排放權(quán)交易市場的覆蓋范圍有限，大部分排放主體未被納入，也沒有專門的稅種予以減排激勵。對于傳統(tǒng)污染物，雖然環(huán)境保護(hù)稅已覆蓋了水、氣、固、聲多種污染物，但稅率較低，對清潔低碳轉(zhuǎn)型的推動作用有限。而資源稅稅率較低，難以起到充分的資源保護(hù)作用，甚至按照資源保護(hù)邏輯設(shè)置的稅率與減碳目標(biāo)也存在沖突。例如，碳排放系數(shù)最高的煤炭，稅率在大多數(shù)省份都低于天然氣和原油。此外，森林、草原等重要碳匯資源在有限自愿減排核證外的有效激勵也有待加強(qiáng)。 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om
對能源安全的財(cái)稅激勵機(jī)制不足。當(dāng)前財(cái)政激勵聚焦于能源體系的清潔低碳轉(zhuǎn)型，應(yīng)對能源安全問題主要依賴不同能源品類進(jìn)口關(guān)稅稅率的動態(tài)調(diào)整，資源稅收入對資源保護(hù)與安全的反哺不足（圖6）。這雖然能緩解短期供應(yīng)問題，但無法根本解決中國自身資源稟賦約束與國際單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義趨勢疊加下能源供應(yīng)的不確定性，以及對下游產(chǎn)業(yè)造成巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)。從長期看，保障對外依存度較高的能源供應(yīng)，需要加大對源頭勘探與開發(fā)技術(shù)的財(cái)稅引導(dǎo)激勵，提升對資源保護(hù)、戰(zhàn)略性儲備的財(cái)政支持，包括資源稅收入對資源保護(hù)與安全的反哺。
內(nèi).容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
本+文+內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
政策協(xié)同不足 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com
構(gòu)建新型能源體系是一個(gè)多維、系統(tǒng)的工程，需要政策體系的協(xié)同。當(dāng)前財(cái)稅政策存在稅收和補(bǔ)貼工具、清潔低碳與能源安全目標(biāo)、中央和地方權(quán)責(zé)3個(gè)方面的協(xié)同不足。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
在財(cái)稅工具使用上，中國能源領(lǐng)域長期依賴基于稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼的正向激勵，而基于稅收的負(fù)向激勵相對不足。大力度的正向激勵在過去一定時(shí)間內(nèi)促進(jìn)了綠色低碳產(chǎn)業(yè)、相關(guān)技術(shù)與生產(chǎn)方式的發(fā)展，但也造成了重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩的問題。例如，伴隨著新能源投資與發(fā)電補(bǔ)貼等激勵，風(fēng)光產(chǎn)業(yè)快速增長，出現(xiàn)了大面積棄風(fēng)、棄光的問題；新能源汽車從中央到地方、從生產(chǎn)到購置的各類補(bǔ)貼影響下，產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻低、產(chǎn)品質(zhì)量不高；資源綜合利用稅收優(yōu)惠使相關(guān)行業(yè)企業(yè)長期依賴其降低成本、形成競爭優(yōu)勢，造成了行業(yè)生產(chǎn)模式與利益格局的固化。同時(shí)，負(fù)向激勵的不足，使得落后產(chǎn)能淘汰力度不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受限，行業(yè)整體規(guī)模過大。
在轉(zhuǎn)型目標(biāo)協(xié)同上，清潔低碳與安全高效的轉(zhuǎn)型目標(biāo)取向之間存在內(nèi)生張力，財(cái)稅政策設(shè)計(jì)亟須加強(qiáng)對這些轉(zhuǎn)型目標(biāo)的統(tǒng)籌考慮。一方面，從上游能源供應(yīng)的角度看，對我國資源稟賦不足的油氣實(shí)施零關(guān)稅有利于能源安全，但價(jià)格較低的國際化石能源不利于推動清潔低碳轉(zhuǎn)型，需要配套有力的應(yīng)對負(fù)外部性稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，使這些能源更多發(fā)揮戰(zhàn)略儲備而非直接生產(chǎn)功能。另一方面，對推動新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策為代表的大力度清潔低碳財(cái)稅支持，在帶來相關(guān)行業(yè)快速增長的同時(shí)，也沖擊了電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性與效率；同時(shí)，對新能源產(chǎn)業(yè)相關(guān)的戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)與利用，應(yīng)進(jìn)一步加大支持力度。
在央地財(cái)政權(quán)責(zé)劃分上，中央與地方在能源相關(guān)財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分主要遵循著歷史與操作性的邏輯，需要從財(cái)稅激勵的學(xué)理邏輯出發(fā)做出更加優(yōu)化的劃分。在稅制和收入劃分上，現(xiàn)階段從政策實(shí)踐出發(fā)，地方政府關(guān)于煤炭、鐵礦石等資源稅稅率設(shè)置有較大的靈活性，相關(guān)稅收收入也主要?dú)w屬地方，這在一定程度上促進(jìn)了地方從跨期動態(tài)優(yōu)化配置的角度考慮資源開發(fā)利用與保護(hù)。但能源可持續(xù)發(fā)展本身是國家層面的戰(zhàn)略性跨期配置問題，至少其稅率設(shè)置應(yīng)該從國家戰(zhàn)略的角度予以更加精準(zhǔn)地引導(dǎo)。在事權(quán)和支出責(zé)任上，2020年《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》對礦產(chǎn)資源調(diào)查、儲量管理等事務(wù)在央地政府間做出了劃分，但針對能源科技領(lǐng)域事務(wù)（如清潔低碳技術(shù)創(chuàng)新）和能源安全領(lǐng)域事務(wù)（如可再生能源確權(quán)、新能源應(yīng)用推廣）等具體事務(wù)的把握，還有待基于其外部性、公共物品屬性的影響范圍邊界角度從技術(shù)上進(jìn)一步細(xì)化。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com
政策覆蓋不足 本`文-內(nèi).容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
新型能源體系與現(xiàn)代財(cái)稅政策體系均具有復(fù)雜性，因此需要考慮政策推動轉(zhuǎn)型的多維效應(yīng)和影響，而這也是當(dāng)前財(cái)稅政策的不足之處，具體體現(xiàn)在對支持手段、社會影響、回彈效應(yīng)3方面關(guān)注不足。 本`文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om
在支持手段上，目前各類財(cái)政支持工具的應(yīng)用較為有限，以財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等形式為主。相對而言，各級政府與其他公共部門作為能耗大戶與各類能源產(chǎn)品的使用者，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮政府采購引導(dǎo)作用，從需求端出發(fā)推進(jìn)清潔低碳轉(zhuǎn)型。數(shù)據(jù)顯示，2023年全國強(qiáng)制采購、優(yōu)先采購節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品規(guī)模占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的83.9%，但僅占全國政府采購總規(guī)模的1.05%。同時(shí)，財(cái)政資金也沒有充分發(fā)揮杠桿作用，撬動更多的社會資本投入能源轉(zhuǎn)型。 內(nèi).容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
社會影響上，針對能源轉(zhuǎn)型伴隨的潛在社會矛盾和公正性等問題，需要進(jìn)一步完善財(cái)稅調(diào)節(jié)機(jī)制。這一問題集中體現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)沖擊、用能成本上升3個(gè)方面。在區(qū)域發(fā)展上，我國的煤炭、石油資源主要集中在山西、內(nèi)蒙古等地區(qū)，形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)對能源產(chǎn)業(yè)的高度依賴，也意味著轉(zhuǎn)型下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的潛在壓力與損失，需要考慮轉(zhuǎn)移支付手段幫助這些地區(qū)平穩(wěn)過渡。在產(chǎn)業(yè)和就業(yè)上，能源轉(zhuǎn)型會對傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)與燃油車等相關(guān)制造業(yè)造成巨大沖擊，并影響到數(shù)百萬從業(yè)人員的就業(yè)，需要財(cái)稅政策在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)退出的同時(shí)，配套相應(yīng)的社會保障和再就業(yè)支持。在用能成本上，能源轉(zhuǎn)型所伴隨的綠色稅收政策、系統(tǒng)改造升級等會在未來一段時(shí)間內(nèi)推高終端能源價(jià)格，特別是對低收入群體帶來不可忽視的生活成本上升，需要精準(zhǔn)、有效的福利保障措施。 本@文$內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
此外，能源轉(zhuǎn)型與效率提升也可能伴隨著回彈效應(yīng)，即效率提升與成本下降帶來的總消耗的增加。雖然我國能效水平不斷提升，但“十三五”以來能源消費(fèi)彈性系數(shù)上升明顯（圖7），經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源的依賴程度持續(xù)加深。2024年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長5%，能源消費(fèi)總量增長4.3%，能源消費(fèi)彈性系數(shù)為0.86，電力消費(fèi)彈性系數(shù)為1.36。因此，需要考慮累進(jìn)稅率等激勵設(shè)計(jì)，避免回彈效應(yīng)影響技術(shù)進(jìn)步下能源轉(zhuǎn)型的效能。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om
面向新型能源體系構(gòu)建的財(cái)稅改革建議 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
在構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系目標(biāo)下，財(cái)稅政策體系構(gòu)建方案設(shè)計(jì)上要采取短期與長期結(jié)合策略，從完善激勵機(jī)制、明確權(quán)責(zé)劃分、健全支持體系3個(gè)方面著手。 本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com
完善財(cái)政激勵機(jī)制 本@文$內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
強(qiáng)化清潔低碳導(dǎo)向，完善定價(jià)機(jī)制。對能源使用的外部性合理定價(jià)，是推動能源轉(zhuǎn)型的核心，其關(guān)鍵在于各類綠色稅制的設(shè)計(jì)。針對傳統(tǒng)污染物，應(yīng)逐漸提高環(huán)境保護(hù)稅稅率與涉及的污染物種類，使其更加準(zhǔn)確地反映能源活動帶來的各類污染排放的邊際社會成本。針對溫室氣體排放，應(yīng)在擴(kuò)大碳排放權(quán)交易納入行業(yè)與企業(yè)的同時(shí)，漸進(jìn)引入覆蓋面更廣的碳稅或在環(huán)境保護(hù)稅中增設(shè)二氧化碳稅目，并逐步對其他溫室氣體征稅。同時(shí)，針對碳匯等生態(tài)系統(tǒng)的正向外部性效益，應(yīng)在加快自愿減排交易市場建設(shè)的同時(shí)，建立合理的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)定價(jià)，以支撐橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
培育地方主體稅種，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。為破解地方財(cái)政對高碳行業(yè)的依賴，避免清潔低碳轉(zhuǎn)型帶來的稅收負(fù)擔(dān)上升，應(yīng)培育地方主體稅種，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。一方面，可考慮逐步降低增值稅、所得稅稅率，以平衡環(huán)境保護(hù)稅、碳稅稅率提升給地方經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)帶來的稅收負(fù)擔(dān)。另一方面，推動將能源產(chǎn)品的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并逐步下放至地方管理、推進(jìn)房地產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅改革，提高地方財(cái)政收入，降低地方對高碳行業(yè)增值稅、所得稅的依賴。
關(guān)稅與資源稅協(xié)同，保障能源安全。從能源安全出發(fā)，建立能源相關(guān)關(guān)稅稅率調(diào)整機(jī)制是應(yīng)對能源供應(yīng)安全風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，結(jié)合能源供需關(guān)系靈活調(diào)整各能源品類及低碳轉(zhuǎn)型所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源進(jìn)口關(guān)稅稅率，以保障國際供給安全。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)資源的戰(zhàn)略稀缺性，由國家統(tǒng)籌優(yōu)化資源稅稅率，以保證國內(nèi)能源相關(guān)資源的合理利用，并反哺投入能源戰(zhàn)略性儲備與勘探開發(fā)利用技術(shù)的研發(fā)。
本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com
提高財(cái)政資金效率，調(diào)整激勵結(jié)構(gòu)。針對過度依賴稅收優(yōu)惠與財(cái)政補(bǔ)貼的問題，需要平衡正向和負(fù)向激勵結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)政激勵體系的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。① 需要理順能源清潔低碳轉(zhuǎn)型關(guān)鍵環(huán)節(jié)，清理重復(fù)性稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，避免財(cái)政資金的低效使用。② 需要發(fā)揮中央對地方轉(zhuǎn)移支付的激勵作用，提升財(cái)政支出的精準(zhǔn)度，根據(jù)地區(qū)間的治理難度、進(jìn)度及效果確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，以差異化、階梯化的支付制度促進(jìn)資金利用效能提升。③ 需要對能源領(lǐng)域財(cái)稅優(yōu)惠補(bǔ)貼展開及時(shí)的績效評估，以動態(tài)調(diào)整優(yōu)惠補(bǔ)貼范圍與力度。 本+文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
明確央地財(cái)政權(quán)責(zé)劃分
稅制和財(cái)政收入劃分。財(cái)政收入與支出責(zé)任的劃分，均關(guān)系到中央與地方在能源轉(zhuǎn)型中積極性的發(fā)揮。應(yīng)遵循能源轉(zhuǎn)型財(cái)稅干預(yù)的學(xué)理邏輯，但在財(cái)權(quán)劃分上也需要考慮稅收執(zhí)行的復(fù)雜性與成本。對于環(huán)境保護(hù)稅，考慮到傳統(tǒng)污染物的區(qū)域外部性特征，可基本沿襲當(dāng)前由地方主導(dǎo)的安排，與此同時(shí)，對影響地域范圍較大的污染物應(yīng)由中央加以指導(dǎo)。對于資源稅，在當(dāng)前歸屬地方給予地方積極性的同時(shí)，應(yīng)加大中央在稅率制定與執(zhí)行上的監(jiān)督與統(tǒng)籌，以保障能源相關(guān)資源的可持續(xù)利用。對于溫室氣體征稅，應(yīng)從全球外部性問題出發(fā)明確收入歸屬中央，通過轉(zhuǎn)移支付等其他手段解決區(qū)域不平衡的問題。 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com
事權(quán)和支出責(zé)任劃分。與財(cái)權(quán)的劃分相類似，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任在央地間的劃分也應(yīng)從學(xué)理邏輯出發(fā)加以明確。在能源科技領(lǐng)域，聚焦國家重大需求的基礎(chǔ)性、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，以及門檻極高、涉及維度極多、配套極復(fù)雜的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)以中央財(cái)政事權(quán)為主、由中央財(cái)政承擔(dān)主要支出責(zé)任；而邊際技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用推廣，以及已經(jīng)得到一定探索的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，應(yīng)明確中央財(cái)政的退出機(jī)制以避免影響公平性與市場有序發(fā)展，可由地方財(cái)政適度支持。在能源安全保障上，可按照現(xiàn)有方案將化石能源的礦業(yè)權(quán)管理與儲量管理確認(rèn)為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)、資源節(jié)約集約利用確認(rèn)為地方財(cái)政事權(quán)，對太陽能、水能、風(fēng)能等可再生能源及新能源所需戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，結(jié)合其特征按照“一事一議”的原則劃定。
禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
健全支持體系 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m
聚焦能源高效利用，完善財(cái)政引導(dǎo)機(jī)制。為完善能源財(cái)政引導(dǎo)機(jī)制，應(yīng)綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、政府投資和政府采購等政策工具，提升財(cái)政資金使用績效。圍繞核心技術(shù)研發(fā)等戰(zhàn)略性“卡脖子”問題，通過設(shè)立政府投資基金予以支持。圍繞節(jié)能目標(biāo)，精準(zhǔn)化政府采購體系，建立健全市場化、多元化的投入機(jī)制，引導(dǎo)金融與社會資本共同服務(wù)能源高效利用目標(biāo)。
本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com
警惕能源回彈效應(yīng)，推動碳排放雙控轉(zhuǎn)型。在當(dāng)前能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)型的大背景下，應(yīng)在完善化石能源雙控目標(biāo)考核機(jī)制的基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用環(huán)境保護(hù)稅、資源稅等綠色稅種優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼控制化石能源消費(fèi)規(guī)模，避免進(jìn)入“能效陷阱”。應(yīng)健全碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，利用碳稅政策工具依據(jù)碳排放量實(shí)施累進(jìn)稅率，使得高碳與低碳行業(yè)面臨差異化用碳成本，抑制高碳產(chǎn)能無序擴(kuò)張，從而遏制回彈效應(yīng)，推動能效提升向絕對減量躍遷，從而完成能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)型。
確保轉(zhuǎn)型公正，精準(zhǔn)保障支持。為確保能源轉(zhuǎn)型過程的公平，爭取廣大社會群眾的持續(xù)支持，應(yīng)設(shè)立國家能源轉(zhuǎn)型基金、健全能源福利保障體系。國家能源轉(zhuǎn)型基金收入來自碳稅等能源外部性稅收收入，在中央財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排下，重點(diǎn)支持資源枯竭型城市更新、替代產(chǎn)業(yè)培育、轉(zhuǎn)崗失業(yè)工人生活保障與再就業(yè)培訓(xùn)等，以及對轉(zhuǎn)型地區(qū)財(cái)政收入急劇減少的階段性轉(zhuǎn)移支付。能源福利保障體系主要針對低收入弱勢群體，在國家整體的福利保障體系框架下，更加精準(zhǔn)地補(bǔ)貼其在轉(zhuǎn)型過程中提升的用能、用電成本。
內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com
（作者：朱俊明、李博峰，清華大學(xué)公共管理學(xué)院；王佳麗，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部；《中國科學(xué)院院刊》供稿）
國家工信部備案/許可證編號京ICP備2024055651號-1 
??5群
