中國開征碳關稅應遵循的基本原則及對策建議

核心觀點

 

中國在研究建立碳關稅政策制度時，應綜合考慮國內外經濟、環(huán)境和貿易形勢，分階段、分行業(yè)、分步驟地有序穩(wěn)妥推進碳關稅的實施。通過完善國內碳定價機制、優(yōu)化產業(yè)結構、加強國際合作等措施，降低碳關稅的負面影響，推動綠色轉型和可持續(xù)發(fā)展。

 

當前，歐盟碳邊境調節(jié)機制（CBAM）正處于實施的過渡期，2026年1月1日將正式征稅。一些發(fā)達國家及世界組織正積極推進碳關稅政策。美國碳關稅法案雖未獲通過，但其兩次提交的立法草案為其隨時開征碳關稅提供了政策準備。同時，除歐盟和美國外，加拿大、英國、澳大利亞、日本、韓國等國家已表示將建立或研究碳關稅制度，而且這些國家大多已實施碳定價機制，并將碳關稅視為防止“碳泄漏”、保護產業(yè)競爭力和推動全球減排的重要工具。盡管印度立場較為謹慎，擔心碳關稅可能對發(fā)展中國家不公平，但印度政府正在研究碳關稅的可行性。

 

雖然目前碳關稅的實施仍面臨技術、貿易和公平性等方面的挑戰(zhàn)，但已有歐盟政策實踐在先，隨著全球氣候政策的推進，碳關稅可能會成為更多國家的政策選擇。而且歐盟已將實施第二階段碳交易系統(tǒng)（EU ETS2）提上日程，屆時交通運輸、建材航空等行業(yè)以及沒有納入當前ETS的其他產品都將納入EU ETS2，這意味著歐盟已在為全面實施碳關稅進行必要準備。

 

國際貨幣基金和世界銀行等國際組織也積極推動各國實施碳關稅，支持將碳關稅作為應對氣候變化的重要政策工具并推動全球減排以防止“碳泄漏”，世界銀行還表示愿為碳關稅制度設計提供技術支持。簡言之，CBAM對全球經濟、貿易環(huán)境和產業(yè)結構必將產生深遠影響。

 

為有效應對CBAM的客觀影響，通過一份實證分析報告發(fā)現(xiàn)，我國如實施碳關稅：一是能有效緩解對我國宏觀經濟的沖擊，GDP降幅從0.332%收窄至0.293%，改善幅度達11.7%；二是可以相對緩解我國福利水平下降幅度，并且可有效削弱歐盟福利水平，使歐盟福利水平降幅達36.8%；三是有利于改善我國貿易平衡，政策對沖效果顯著；四是有利于保持產業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，并為產業(yè)調整升級爭取必要的政策時間。

 

中國作為發(fā)展中大國，應提前做好國際貿易政策發(fā)展趨勢研判，主動應對碳關稅帶來的挑戰(zhàn)并利用其潛在機遇，積極回應國際貿易政策新變化，加強政策儲備研究，完善和充實氣候博弈政策工具箱。

 

碳關稅政策應遵循的基本原則

 

（一）保護本國產業(yè)利益

 

一項政策制度的建立，除具備相應的數(shù)據作為支持，同時也應具有規(guī)范意義?；驹瓌t正是體現(xiàn)制度價值導向和價值判斷的具體載體。我國在建立碳關稅制度時也應首先研究建立碳關稅制度的基本原則。目前來看，歐盟和美國的碳關稅制度開宗明義地表明了防止“碳泄漏”、保護本國產業(yè)競爭力、維護公平競爭等。碳關稅作為歐盟及美國的政策制度，其設計原則之一就是保護本國產業(yè)。因此，保護本國產業(yè)利益應作為碳關稅政策制度的首要原則。

 

（二）靈活務實并協(xié)調國際氣候規(guī)則及多邊貿易規(guī)則

 

從歐盟碳關稅立法過程來看，歐盟CBAM國際法的合法性長期遭受質疑和反對。為此，歐盟在CBAM法規(guī)中明確提出，CBAM的實施應與歐盟的國際義務一致，特別是世界貿易組織協(xié)定下的義務，并應避免任何形式的保護主義或對第三國的不合理歧視，包括第1條目標中明確CBAM的目標是防止“碳泄漏”，同時確保與國際貿易規(guī)則的一致性；第3條規(guī)定CBAM適用于特定商品，并強調其非歧視性；以及第25條要求歐盟委員會在與第三國的合作中確保CBAM的透明度和公平性，符合世界貿易組織規(guī)則。因此，我國碳關稅政策制度應靈活務實并充分協(xié)調國際氣候基本原則和WTO基本原則。

 

（三）加強與產業(yè)政策協(xié)調，推動我國產業(yè)轉型升級

 

碳關稅制度還應有利于優(yōu)化我國產業(yè)結構，推動低碳轉型，如通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、稅率結構等政策，鼓勵低碳技術研發(fā)和綠色產業(yè)發(fā)展。同時，嚴格控制高碳行業(yè)的新增產能，推動出口產品向高端化、綠色化轉型，減少對高碳產品的依賴，推動高碳企業(yè)轉型升級；鼓勵發(fā)展循環(huán)經濟，推廣資源循環(huán)利用和清潔生產技術，降低產業(yè)碳排放強度等。

 

碳關稅政策應統(tǒng)籌協(xié)調財政管理體制及國內碳定價發(fā)展

 

（一）碳關稅需具備征管所需基本要素

 

碳關稅政策制度屬一國稅收法律制度范疇，因此稅收法律制度所應具備的各項要素都不可或缺，否則無法付諸實踐，也容易引起不必要的糾紛。目前已生效的歐盟CBAM就明確包括征稅范圍、繳納義務人、稅率計算、征收方式等稅收要素，以及對電子申報的培訓與指導，這些都是一項新稅收制度執(zhí)行時必要的準備條件。

 

（二）碳關稅還需考慮財政管理體制

 

目前歐盟CBAM法規(guī)中規(guī)定收入可能用于支持歐盟的氣候政策和綠色轉型以及支持受綠色轉型影響的行業(yè)和地區(qū)，確保公平過渡，例如資助可再生能源項目、能效提升計劃或低碳技術創(chuàng)新等。此外，收入還可能用于支持發(fā)展中國家應對氣候變化的努力，例如通過氣候融資或技術轉移等。

 

盡管目前歐盟表示征收碳關稅目的并非組織財政收入，但是正式征稅后，并不排除隨著CBAM的實施和經驗的積累，歐盟可能會進一步明確收入的使用范圍和原則，如通過修訂CBAM法規(guī)或制定配套政策，明確收入分配和使用規(guī)則，或者將CBAM收入納入歐盟預算框架，并與其他氣候資金（如創(chuàng)新基金或現(xiàn)代化基金）協(xié)調使用等。

 

歐盟與我國財政管理體制存在差異，但未來碳關稅收入必將納入整體預算框架，關于具體稅收收入劃分、支出責任以及財政轉移支付等都需統(tǒng)籌考慮，如是否比照關稅管理制度，將碳關稅納入中央本級收入，同時在轉移支付時應設計合理因素，增加對國內受綠色轉型影響的行業(yè)和地區(qū)支持以避免社會和經濟沖擊等，還可考慮專項支持碳捕集與封存等低碳技術研發(fā)創(chuàng)新與推廣等。還可考慮將部分碳關稅收入用于支持發(fā)展中國家應對氣候變化，體現(xiàn)中國的國際責任。

 

（三）抓緊推動國內碳定價制度的進一步完善

 

碳關稅的核心是對進口商品的碳排放成本進行定價，這通?；趯嵤﹪虻貐^(qū)的碳定價水平，也就是依賴于征稅國內已有的碳定價機制，如歐盟CBAM的碳成本計算基于歐盟碳排放交易體系（EU ETS）的碳價格。同時碳定價機制的實施也為碳排放的監(jiān)測、報告和核查提供了技術和方法基礎，這些方法也可以直接用于碳關稅的碳排放核算。因此，應提高我國碳價格的穩(wěn)定性和有效性，建立透明標準的全國標準化碳排放核算體系，在推動技術進步，提高資源能源效率前提下，為碳關稅的碳成本核算提供參考。

 

碳關稅政策應具有合理性及可操作性

 

（一）碳關稅政策可考慮分步實施、動態(tài)調整

 

根據實證分析結果，高碳行業(yè)受碳關稅影響要大于其他行業(yè)，因此也可考慮參照歐盟做法，我國在具體實施碳關稅政策時也可考慮分階段進行，先選擇碳排放強度高，受碳關稅影響較大的行業(yè)優(yōu)先實施碳關稅，如金屬制造業(yè)、金屬冶煉業(yè)、非金屬制造業(yè)等作為碳關稅試點，積累經驗后，再根據國內外經濟形勢和碳減排進展，動態(tài)調整逐步提高和擴大碳關稅的稅率和覆蓋范圍，確保政策的靈活性和有效性。

 

（二）碳關稅稅率結構設計應科學有效

 

關稅稅率結構設計是關稅政策的核心內容之一，其目的是通過合理的稅率安排實現(xiàn)特定的經濟、社會和環(huán)境目標。當前，關稅理論在全球價值鏈、環(huán)境關稅、數(shù)字貿易、貿易戰(zhàn)、收入分配、區(qū)域貿易協(xié)定和技術創(chuàng)新等方面有了新的發(fā)展。這些新發(fā)展為關稅政策的制定提供了更全面的理論支持，因此，在設計碳關稅稅率結構時，同樣需要綜合考慮碳排放強度、行業(yè)特點、國際競爭力、貿易伙伴關系等多方面因素。具體可依據關稅有效保護理論、全球價值鏈以及國內收入分配等理論，對金屬冶煉業(yè)等高碳行業(yè)設計較高額度的碳關稅稅率，對農林牧漁業(yè)和食品加工業(yè)等設計較低的碳關稅稅率，在具體產品稅率時，還要考慮各種商品之間的相互替代彈性、價格彈性等多種因素，在完善國內碳定價制度的基礎上，考慮數(shù)據可獲得性，設計合理有效的碳關稅抵免和豁免制度，確保碳關稅政策與國內碳定價、產業(yè)政策、貿易政策等協(xié)調一致，形成政策合力。同時兼顧可操作性，合理簡化稅率結構，稅率設計應盡量簡單透明，便于企業(yè)和政府執(zhí)行。注意與國際碳價接軌，加強與國際碳市場價格協(xié)調，確保國內外碳成本一致。

 

（三）碳關稅政策應加強影響評估及宣傳引導

 

為確保碳關稅制度動態(tài)調整有效實施，還應建立碳關稅政策的動態(tài)評估機制，及時調整政策以應對新情況和新挑戰(zhàn)。同時還應加強碳關稅政策宣傳及相關政策實施輔導，通過媒體宣傳和教育，提高公眾對碳關稅和碳減排的認識和支持，引導企業(yè)積極參與碳關稅政策的制定和實施，增強企業(yè)的社會責任感和競爭力。

 

碳關稅政策應努力獲得國際社會普遍支持

 

（一）建立碳關稅制度的國際溝通機制

 

為避免碳關稅引發(fā)貿易爭端和貿易伙伴的報復，可通過雙邊會談、多邊平臺等建立國際溝通機制，主動公開碳關稅的核算方法、稅率設計和收入使用計劃等定期與主要貿易伙伴等進行坦誠溝通，爭取理解與支持。同時建立碳關稅相關的爭端預防和解決機制，確保在出現(xiàn)爭議時能夠通過協(xié)商解決，避免升級為貿易戰(zhàn)。

 

（二）推動國際貿易多元化以降低碳關稅的負面影響

 

實證分析表明，碳關稅將使出口市場份額受到擠壓。因此，有必要通過開拓新興市場和參與區(qū)域貿易協(xié)定，分散出口市場風險，增強貿易韌性。具體可加強與東盟、金磚國家、非洲等新興經濟體的貿易合作，減少對傳統(tǒng)市場（如歐盟、美國）的依賴。通過鞏固和拓展區(qū)域貿易協(xié)定（如RCEP、CPTPP）等來降低有關貿易壁壘，擴大市場準入，增強我國貿易多元化，以期通過貿易創(chuàng)造效應來抵銷碳關稅的貿易轉移效應，還要不斷推動出口產品向高端化、綠色化轉型，提升附加值，降低碳關稅對高碳產品出口的沖擊。

 

（三）加強國際合作，推動全球碳關稅規(guī)則制定

 

積極參與國際氣候談判，充分利用多邊平臺，推動全球碳關稅規(guī)則的制定，確保規(guī)則公平合理，如在聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）等國際平臺上，積極推動碳關稅規(guī)則的制定，確保發(fā)展中國家不受不公平負擔；通過世界貿易組織20國集團（G20）等多邊平臺，推動碳關稅的國際協(xié)調與合作，避免單邊行動引發(fā)貿易沖突；在碳關稅規(guī)則制定中，考慮發(fā)展中國家的特殊需求，提供技術支持和資金援助，幫助其實現(xiàn)綠色轉型。

 

中國在建立碳關稅政策制度時，應綜合考慮國內外經濟、環(huán)境和貿易形勢，分階段、分行業(yè)、分步驟地有序穩(wěn)妥推進碳關稅的實施。通過完善國內碳定價機制、優(yōu)化產業(yè)結構、加強國際合作等措施，降低碳關稅的負面影響，推動綠色轉型和可持續(xù)發(fā)展。碳關稅不僅是中國應對氣候變化的重要工具，也是提升國際競爭力和話語權的重要契機。

 

（閆坤：中國社會科學院日本研究所黨委書記、研究員；王銳：財政部關稅司一級調研員）